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Transformación del Sistema Educativo en Argentina a partir de la nueva Ley Federal de Educación

Autores: Alicia Herbón, Claudio Román y María Eugenio Rubio

".. Ser alfabeto significa no sólo saber leer y escribir, sino poder asumir una voz, un espacio, para actuar en su propia sociedad..."
(ONU, 1990).


 

Introducción

Al comenzar este trabajo se realizó una encuesta acerca de cuanto se sabe sobre los puntos básicos generales de la Ley Federal de Educación (L.F.E.) recabándose una pequeña muestra de 200 casos en Capital Federal y Gran Buenos Aires, divididos en cuatro grupos (docentes, alumnos, personas vinculados de algún modo con la educación y el resto sin ninguna relación directa). La que sirvió para observar un elevado porcentaje, de desconocimiento. Esto nos reafirmó nuestra idea inicial de que la falta de conocimiento que la población tiene sobre la L.F.E. es parte de una estrategia del gobierno para poder implementarla rápidamente, y evitar así una crítica informada. En un intento de contrarrestar este pernicioso silencio oficial es que desde la Comisión de Educación de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos (A.P.D.H.) de Capital Federal se decidió emprender este trabajo de estudio y reflexión.

Existe un principio general del derecho que postula que la ley se presume conocida y vigente a partir de su publicación en el Boletín Oficial. En este sentido el desconocimiento señalado instala un espacio de confusión que gira en torno a una serie de supuestos que impiden un análisis valedero, así se termina perjudicando a quienes se debiera amparar: a los habitantes de nuestro país.

Es nuestra intención abordar la Ley Federal de Educación Nro. 24.195 del año 1993, para intentar una comprensión contextualizada y lo más abarcadora posible.

Primero haremos una breve reseña histórica de la Educación Argentina, habida cuenta de que la L.F.E. es producto de nuestro devenir histórico. Y por lo tanto, una resultante de la aplicación de diversas políticas educativas.

En segundo lugar, analizaremos los aspectos generales de la ley para desentrañar lo que a nuestro entender es el eje organizador de la misma: los criterios de descentralización y centralización.

Como cierre de nuestro trabajo, incluimos algunos artículos contrastados (documentos, notas periodísticas, textos teóricos) que servirán para ilustrar y ampliar lo expuesto. Esos textos de discusión contribuirán a conformar este complejo sistema de redes que junto con otras leyes, ordenanzas, decretos, etc. se entronca con la L.F.E. Permitirán, además, realizar conexiones con los Derechos Humanos (DDHH) como un modo de buscar una salida a las dificultades que presenta el sistema actual.

A casi cinco años de la vigencia de esta ley se ha transformado el espectro educativo argentino. Sostenemos, por tanto, que es imperioso abrir el debate para cuestionar los enunciados de la L.F.E. como una manera de posibilitar otras alternativas.

Finalmente, queremos dejar en claro que no estamos en contra de una reforma educativa. Sin embargo, convencidos de que no toda reforma es positiva, ni todo cambio es necesariamente un cambio democratizador, ni mejora la calidad real, los cambios al sistema debieran ser determinados en el marco de la Constitución Nacional y los documentos de DDHH. Esto permitiría una mayor democratización, y evitaría la exclusión y la marginación que hoy en día se hallan facilitadas por el mismo sistema educativo.


Parte I: Encuadre Histórico

"En la Argentina, al igual que en la gran mayoría de los países de América Latina el Estado tuvo que ser educador para constituirse como Estado Nacional, formando a los ciudadanos en sujetos de una nueva forma de vida social y política" (Tenti, 1989)

Principales etapas del desarrollo del sistema educativo argentino.

Constitución del sistema estatal de educación (1880-1920): a partir de 1850, las propuestas de creación de escuelas públicas y de su modelo institucional se articularon funcionalmente al proyecto de creación de un estado capitalista que participaría del mercado internacional a través de la exportación de materias primas semielaboradas y de la importación de productos manufacturados, para lo cual se necesitaban instituciones que cumplieran esa doble función. En primer lugar, efectivizar la presencia de las escuelas públicas en la mayor cantidad de lugares posibles y, en segundo lugar, que estas contribuyeran a la creación de una población con una uniformidad cultural mínima. La escuela pública era la institución ideal para tal fin. Después de la sanción de una serie de leyes provinciales de educación, el Congreso Pedagógico de 1882 concluyó con la promulgación de la ley 1420 (1884), la cual estableció la escuela obligatoria, gratuita, laica, común a todos, y graduada ; que fue complementada más tarde con la Ley Láinez (1905). Con esta última, se inicia la acción directa del Gobierno Federal en los territorios provinciales, cuando comienzan a instalarse escuelas nacionales en las jurisdicciones provinciales.

Enmarcada en la concepción liberal de la época, la educación es considerada como un derecho individual para la formación del ciudadano.

Consolidación del sistema (1920-1960): con la crisis del estado oligárquico y el advenimiento del estado benefactor--después de la crisis del ‘29--, la oferta de educación gratuita se extiende al nivel secundario. Esto obedece a una nueva lógica en las políticas educativas que responden a una necesidad de ampliar el acceso al conocimiento en función de las nuevas demandas del mercado laboral. Estos cambios del mercado aparecen como consecuencia del proceso de sustitución de importaciones por el que se pretendió la instalación de industrias de bienes de capital en el período desarrollista posterior. El gran debate en este período es entre la escuela pública y la privada. Es a partir de la década del ‘60 que se da una progresiva institucionalización del sector privado en educación que venía presionando desde décadas anteriores. Este proceso tiene su punto más álgido en el año 1959 con la sanción de la ley Domingorena que determina la creación de la Superintendencia Nacional de Enseñanza Privada (SNEP), como organismo que centraliza la supervisión del sector, anteriormente bajo la modalidad y el nivel oficial correspondiente.

Dentro de la concepción del estado de bienestar, mediante políticas efectivas, la educación deja de ser un derecho individual y se convierte en un derecho social, que debe ser garantizado por el Estado, considerándose a éste como mediador con papel protagónico para la sociedad. Dicho Estado tiene una función positiva que debe orientarse hacia la justicia distributiva. Esta nueva concepción dio origen al desarrollo de los derechos sociales y entre ellos, la educación.

Fragmentación y deterioro del sistema (1960 a la actualidad): a partir de 1966--en el contexto de la mal llamada Revolución Argentina--,comenzaron a circular y adquirir cuerpo las ideas en torno a la subsidiariedad del estado en materia de educación, y junto con éstas las primeras versiones de su descentralización. Entre 1966 y 1983 se puso en práctica, entre otras, una política educativa de gran significación: la transferencia de las escuelas primarias a todos los gobiernos provinciales. Esta descentralización se enmarca en una nueva conceptualización del papel estatal en materia educativa: el Estado Nacional asume un papel subsidiario de las iniciativas para garantizar el servicio educativo, con lo que queda a su cargo el control político e ideológico de las escuelas. Como señala Norma Paviglianitti: "Entre 1956 y 1978 se transfieren en distintas etapas casi la totalidad de las escuelas primarias nacionales. Por lo tanto el gran debate de esta última etapa gira en torno a la descentralización o centralización de la educación."

Con la crisis del estado de bienestar, surgen propuestas de tipo neoconservadoras que postulan pasar de las prestaciones estatales a subsidios dirigidos a los individuos, para que de esta manera, cada uno pueda comprar sus servicios en el mercado. La educación se convierte así en una suerte de mercadería. Deja de ser un derecho social para volver a considerarse un derecho individual, abandonando el Estado la responsabilidad de garantizarlo.


Parte II: Aspectos Generales.

Como se desprende del trabajo "Ley de Educación: Aportes para el análisis y el debate" (Nosiglia-Marquina) que analiza las discusiones que se llevaron a cabo en ambas Cámaras y que luego dieron como resultado la posterior sanción de la actual Ley Federal de Educación, se perfilan dos ideas que ya habían sido anticipadas por los resultados del Congreso Pedagógico Nacional del año 1992. Estas podrían resumirse como dos grandes líneas de triunfo: aquella sostenida por la "Iglesia Católica y demás confesiones religiosas oficialmente reconocidas" (art. 4 L.F.E.) y "la iniciativa privada" (art. 3 L.F.E.), triunfo que se ve reflejado dentro de la Ley en concesiones muchas veces coincidentes que se le otorgaron a ambos grupos.

Por otra parte, lo que antes se diferenciaba como educación pública por un lado y educación privada por el otro, ha pasado a denominarse, bajo la presente Ley Federal como "educación pública de gestión privada" y "educación pública de gestión estatal" respectivamente (L.F.E.: Título V- "De la Enseñanza de Gestión Privada", arts. 36, 37 y 38). Esta enunciación refuerza lo expuesto en el párrafo anterior y genera confusión: lo que antes denominábamos Educación Pública por oposición a la Educación Privada pasa a estar englobado en la nueva ley en una única categoría. Pensamos que esta no es sólo una cuestión de nombres sino que trasunta en sí las ideas que perfila la nueva ley, y reposiciona a la Educación Privada en un lugar de privilegio respecto de la Pública (según la denominación ley ahora " de gestión estatal"), que es la que de la que el Estado debía hacerse cargo históricamente como lo señalaba la ley 1420. Tampoco presenta un desarrollo programático que supere--aunque más no sea en lo terminológico --a su antecesora la Ley de Educación Común 1420.

Esto resulta evidente, también desde la misma nomenclatura que recibe la ley. En el trabajo de Nosiglia-Marquina se citan los otros proyectos presentados y que fracasaron en su sanción, frente a la que es ahora nuestra Ley Federal de Educación. Dichos proyectos se autotitulaban--cada uno--como "Ley General de Educación". Resulta paradójico que el concepto de "federalismo" ha sido expresado en forma más orgánica y coherente en aquellos proyectos que no incluían el término "federal" en su denominación y que no resultaron promulgados. Lo que realmente se requería desde hacía tiempo en nuestro sistema era una ley orgánica: es decir de tipo general, que por absoluta obviedad y concordancia con nuestra Constitución Nacional y el sistema normativo pedagógico histórico que la precedía; esta nueva ley debería haber sido claramente federal más allá de la nomenclatura y las declaraciones formales. Lo que se nos está presentando como evidente es la necesidad de una reforma real que vaya más allá de la actual ley que postula únicamente desde su nombre la federalidad que luego, en la práctica y aplicación, no concreta. Dado que la supuesta descentralización que plantea en los hechos continúa siendo una centralización real.

Dentro del mismo orden de cosas, la L.F.E., en su artículo 5to. propone como uno de los objetivos de la "nueva escuela" generar un alumno para el ámbito laboral, un nuevo homo laboris. Esta figura relega en los hechos, por ejemplo, a la Educación Artística--de larga data en nuestro país--a un pequeño apartado en el capítulo 7 de Regímenes Especiales, arts. 31 y 32, porque dentro de la lógica de la L.F.E. todo aquello que no es "capitalizable" económicamente no es útil. Aparecen variables que corresponden a la calidad empresarial dentro del ámbito educativo. Es decir que en definitiva se cambia una educación impregnada de humanismo de larga trayectoria histórica en nuestro país, por una educación meramente pragmática. Sin embargo, no siempre la preparación para el trabajo genera oportunidades, o al menos igualdad de oportunidades, y esto se da en menor medida en el caso de un mercado laboral en crisis como el nuestro. Los gráficos que muestran las tasas de desocupación y de empleo correspondientes a los períodos 1989-1997 respectivamente:

INDEC, ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES, Total Aglomerados urbanos, mayo 1997.

Por otro lado, los saberes que no son valuables en dinero quedan excluidos, produciendo los establecimientos educativos una suerte de obreros polivalentes que se corresponden con el llamado modelo toyotista de producción. Consideramos un error hablar de "calidad" en educación desde un punto de vista meramente economicista. Estamos convencidos de que la función primordial de un sistema educativo democrático es la preparación de ciudadanos con capacidad de reflexión crítica, que se desarrolla a través del acceso a una información lo más amplia posible. La preparación hacia un oficio determinado es, en el mejor de los casos, un beneficio secundario del proceso educativo. Lo que debe articularse como eje ordenador es la capacitación para el cambio y para el pensamiento crítico del sistema, es decir, la posibilidad de adaptarse a un entorno social, cultural y económico en permanente evolución. Preparar alumnos sólo para un mercado laboral es condenarlos--en el mejor de los casos--a formarse pura y exclusivamente para trabajar y en el peor, (dado lo restringido del mercado laboral) para su exclusión y marginación. La intención oficial de orientar la educación hacia el mundo del trabajo, en desmedro de los contenidos humanísticos y la formación intelectual, refuerza las desigualdades sociales de origen. Preparar, en cambio, a los alumnos para asumir una postura crítica frente a la realidad, es darles la oportunidad de ser agentes activos de su vida y colaboradores en la construcción de un modelo social más justo y humano

Quisiéramos destacar la importancia del derecho a la educación, derecho que está íntimamente relacionado con los demás DDHH y que requiere para su pleno funcionamiento la completa vigencia de los mismos. Esto es lo que se denomina integralidad de los DDHH, ya que si uno no se cumple no es posible que los demás tengan vigencia plena. Si un derecho es conculcado o restringido, esta acción afecta la integridad del resto de los DDHH actuando como un efecto dominó. Esto puede verse reflejado en una noticia aparecida en el diario Clarín este año:

De Diario Clarín //98

Tomemos como ejemplo el derecho al trabajo (art. 23 de la Declaración Universal de DDHH) tan vulnerado en estos días. Una persona que carece de empleo, o está subempleada, difícilmente puede completar la educación de sus hijos o la propia. Lo mismo sucede en el caso del derecho a un nivel de vida adecuado (art. 25 de la Declaración de DDHH), íntimamente ligado con el anterior y con el derecho a la educación. Esta integridad es la que nos permite pensar a la educación dentro del marco general de los DDHH. No olvidemos que por ser la educación uno de los Derechos Humanos y --que a partir de la última reforma posee jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 Constitución Nacional)--, es inmediatamente exigible en caso de violación. En otras palabras: si un individuo considera violado su derecho a la educación, puede recurrir al ordenamiento jurídico interno de su Estado e incluso llegar hasta la instancia internacional, a fin de garantizar su respeto y reparación.

La vigencia de una ley con las características de la L.F.E. en un Estado socioeconómico hostil, donde tantos otros derechos son sólo aspiraciones, hacen que la ley se convierta en una mera formalidad inaplicable.

La L.F.E. es parte de un sistema de redes que en un análisis general nos permite conectarla con otros regímenes educativos de América Latina. Estas conforman un modelo de sociedad viavilizado por una serie de normas jurídicas que posibilitan determinadas políticas generales y sociales. Un ejemplo claro de esto es la nueva Ley de Reforma Laboral, que no tiene que ver directamente con el ámbito educativo pero que lo condiciona totalmente.

Si por último realizamos un análisis muy acotado, existen en nuestro ordenamiento jurídico educativo una gran cantidad de normas nuevas que se entroncan directamente con la L.F.E. Tal el caso de la Ley de Educación Superior que gradualmente, al igual que la antes mencionada, resulta en la práctica no una vía que tiende hacia el cambio sino--valga la paradoja—un inexorable avance hacia el retroceso. Es así como se ha conformado un entramado perverso en este ordenamiento jurídico-político que sólo puede abordarse en función del contexto. Una de las características de la aplicación de esta ley es que va modificando el espectro de la educación superior a través de la concentración y el achique. Esto invalida las conquistas laborales históricas de los docentes universitarios, y las conquistas educativas en cuanto a las oportunidades de los alumnos de la universidad pública. El cuadro de situación ha motivado enconadas protestas por parte de múltiples sectores sociales. El sistema de redes—con un sentido restrictivo--también se ve reflejado en toda la serie de leyes jurisdiccionales provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires necesarias para la aplicación de la ley, que en virtud del principio de prelación jurídica, no pueden ser contrarias a su espíritu.

Además, una serie de ordenanzas y decretos contribuyen a efectivizar la aplicación de la L.F. E. y vulneran algunos derechos sociales y educativos históricamente adquiridos.

En síntesis, estamos frente a un gran sistema de redes conexas, normas jurídicas de otros países latinoamericanos--igualmente inspiradas en los informes de FIEL y en las directivas del Banco Mundial -- que se articulan con un extenso e indivisible sistema de conexiones interno. Este sistema de redes merece ser analizado aunque sea en forma parcial para poder tener un panorama real de esta ley y sus consecuencias presentes y futuras.


Parte III: Descentralización versus Centralización

Antes de comenzar con este tema es importante considerar el tipo de políticas sociales que un gobierno puede llevar a cabo.

Existen tres tipos de políticas sociales: Universalistas, de Seguro Social y de Asistencia Pública. Nos centraremos, a los efectos del análisis, sólo en las políticas Universalistas y de Asistencia Pública.

Las Políticas Universalistas son aquellas que se destinan a la totalidad de la población en forma homogénea, por eso tienen una alta cantidad de beneficiarios y son a largo plazo. En consecuencia, sus resultados no se ven de inmediato, por lo tanto tienen bajo impacto. Además, su carácter universalista implica un alto costo ya que se deben incluir permanentemente dentro de la Ley de Presupuesto de la Nación. Por ser estos bienes destinados a toda la población, el Estado es el que se hace cargo de garantizarlos. La salud y la educación eran tradicionalmente políticas sociales de este tipo.

A diferencia de las Políticas Universalistas, las de Asistencia Pública están destinadas a paliar situaciones de riesgo inmediato. Por eso son focalizadas, identificándose claramente a los beneficiarios afectados por esta situación de riesgo. Los resultados se ven inmediatamente, y al no estar incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional su costo es menor. Como consecuencia de lo expuesto se las considera de alto impacto, bajo costo y cortoplacistas. En este tipo de políticas, el Estado delega gran parte de su responsabilidad en otros actores sociales, como por ejemplo la iniciativa privada.

El Estado de bienestar, que comienza aproximadamente en la década del 40 en nuestro país, sufre progresivamente una crisis financiera que se agrava hacia la década del 70. Se acentúa un proceso tendiente a ir abandonando las Políticas Universalistas por las de Asistencia Pública. En este sentido, la Educación que formalmente debería estar incluida dentro de las políticas universalistas, comenzó paulatinamente a ser desplazada hacia las políticas asistencialistas ( residuales). El resultado es que el Estado ya no garantiza la educación a todos los sectores sino sólo a los de alto riesgo y sólo en lo atinente a un mínimo de instrucción básica. Al delegar su responsabilidad en nuevos actores sociales, éstos se harán cargo de elevar la calidad educativa, en tanto tengan recursos para hacerlo.

Sintetizado esto en el cuadro que sigue a continuación:

1 Políticas Sociales de tipo Universalistas

Alta cantidad de beneficiarios

Bajo impacto

Centralidad del Estado en la provisión de los bienes públicos.

2 Políticas de seguro social relacionadas con la posición que el individuo ocupa en el sistema pro- ductivo

3 Políticas de Asistencia Pública campo residual (beneficencia)

Políticas focalizadas

Clara identificación de los beneficiarios

Alto impacto.

El Estado comparte la provisión de los bienes públicos con otros actores sociales.

La descentralización se inscribe dentro de esta lógica. El Estado delega sus funciones en distintas instancias (Provincias, Municipios, Instituciones, Comunidades, etc.) y se genera así una fragmentación en el Sistema Educativo que dependerá de los recursos de cada grupo. ¿Cómo se explica, desde el poder, esta lógica descentralizadora? Una vez que el Estado de bienestar logró la expansión cuantitativa de la oferta educativa, llega el turno de ocuparse de la calidad educativa.

Un Estado centralista y por ende burocrático no está en condiciones de hacerse cargo de una reforma para mejorar la calidad. Esto sucede porque las organizaciones burocráticas alejan los centros de decisión de los problemas concretos y estos centros desconocen las necesidades propias de cada comunidad. La descentralización, supuestamente, tendería a dar a cada comunidad la posibilidad de gestionar sus propios problemas y administrar más racionalmente los recursos en función de sus necesidades. Así también, le permitiría elaborar un proyecto pedagógico propio, acorde a la región, acrecentando los niveles de responsabilidad, puesto que los actores que lo ejecutarían serían aquellos encargados de elaborarlo. Todo esto llevaría a una mejor calidad educativa que atendería a las reales demandas de la población.

El primer punto cuestionable es el de la calidad, no porque no la creamos necesaria, sino porque no queda claro a qué cosa se llama calidad. La centralización o la descentralización no son procesos intrínsecamente buenos o malos, ni llevan tampoco implícito el mejoramiento de la calidad educativa. Para valorarlos es necesario contextualizarlos.

En 1989, bajo la gestión del ministro Salonia se completa la federalización del sistema y se termina la transferencia de las escuelas medias y terciarias no universitarias hacia las jurisdicciones provinciales y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Esto significa transferir a las Provincias y al gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la gestión, gobierno y financiamiento de la casi totalidad de las instituciones educativas de todos los niveles y modalidades, excepto las universidades nacionales.

Se deja a cargo de las jurisdicciones todo el peso de la administración, debiendo las provincias implementar mecanismos de mejora de los salarios docentes dentro de los límites de un presupuesto educativo exiguo, que sin embargo representa entre el 20 y el 25% de los presupuestos provinciales.

En el siguiente gráfico aparecido en el diario Clarín este año se refleja esta grave situación.

De Diario Clarín año1998.

Con la L.F.E. se termina de estructurar este proceso ya que: "...es la que justifica legalmente un fuerte movimiento de recentralización de los recursos del sistema y legitima acciones de control sobre el accionar del conjunto de los actores involucrados[...] El presupuesto liberado de la carga económica del mantenimiento de las escuelas, resulta más holgado para el financiamiento de personal calificado y de proyectos especiales que tienen como finalidad explícita compensar las desigualdades extremas, y como objetivo implícito el de establecer articulaciones y vínculos de lealtad entre el ministerio y los diferentes agentes del sistema. Además por sus manos pasan los fondos provenientes de fuentes de financiamiento internacionales, que cumplen un papel muy significativo en la actual reforma".( Pablo Gentili, "Proyecto neoconservador y crisis educativa", Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1994).

Haciendo uso de un discurso que anuncia la descentralización de las decisiones y estructuras educativas, el Estado construye un sistema que termina produciendo el efecto opuesto: se descentralizan las obligaciones de mantenimiento de la infraestructura educativa mientras que se centraliza aún más, el control de fondos, el contenido programático, la formación docente, y las evaluaciones del alumnado.

El corolario de esta engañosa situación evaluativa es un estado de competencia entre las escuelas, que lleva a la fragmentación del sistema educativo, da como resultado el incremento de las diferencias entre las escuelas que se anuncian como "las mejores" y el resto de los institutos educativos. Esto hace que los padres redirijan sus recursos hacia dichas escuelas "mejores" y dejen aún más desprovistos a los otros institutos educativos. Así se produce un sistema que predetermina el acceso al conocimiento en base al poder adquisitivo del grupo familiar. Lo que ha sucedido, en resumidas cuentas, es el desmantelamiento de la educación como derecho social, y la consideración de la misma como mercadería a la cual sólo tienen acceso quienes cuentan con los medios económicos.

Este discurso se legitima a partir de los actores que lo enuncian, ya que los mismos provienen de una tradición "progresista" y de sostenimiento de la escuela pública. Dicha situación hace más dificultosa una crítica porque se produce un fenómeno de identificación del proyecto con sus enunciantes/anunciantes. Por ende, si se critica al nuevo modelo educativo, se critica a quien lo presenta. Pero como la persona tiene una trayectoria presuntamente "intachable," el proyecto se convierte transitivamente en un paradigma de virtudes cívicas.

Desde el inicio de la década del 90, los gobiernos neoliberales y neoconservadores ponen en marcha un diseño político para la captación de intelectuales, (con elevadas remuneraciones, contratos internacionales, etc.) que permitió el debilitamiento de los eventuales grupos de oposición, a la vez que legitimó la acción política de dichos gobiernos. Estos intelectuales se han apropiado de los discursos críticos y resignificaron el contenido de los mismos: por ejemplo, frente al reclamo social de control de calidad en la educación, estas administraciones propusieron un sistema de control de calidad en donde la educación se convierte en mercadería de cambio.

En un país donde las diferencias económicas regionales son notorias, inclusive entre un barrio y otro de la Capital Federal, al delegar en ellas gran parte de la responsabilidad de la gestión se pierde la posibilidad de dar iguales oportunidades. Además, los proyectos institucionales supuestamente son pensados ahora por nuevos actores sociales como los padres por ejemplo, y estos nuevos actores sociales demandarán un tipo de educación en función de sus necesidades. La especialista chilena en Educación Viola Spindola, quien se ha ocupado de analizar en profundidad la reforma en Chile que data de 1980 señala cómo lo educativo aparece sólo en los grupos de mayores recursos, en tanto que la solución de problemas sociales es lo que define la relación de los más pobres con la educación. En el sector que ofrece educación gratuita, almuerzo, y salud, las escuelas están cumpliendo en primer lugar un rol de asistencialismo social, que contribuye así a solucionar problemas que otras instancias estatales no logran resolver. Esto demuestra cómo las demandas por calidad educativa sólo pueden aparecer una vez que las necesidades básicas están satisfechas. Por lo tanto donde se pretendía autonomía se logra fragmentación social.

En términos reales se observa que la descentralización se da sólo en el aspecto financiero, ya que los Programas de Evaluación Nacional son el elemento que utiliza el Estado para seguir controlando lo que se enseña en las escuelas. El Estado decide la distribución de recursos y con ellos premia a las escuelas con mejor calidad educativa en función de los resultados de dichas evaluaciones. Esto genera competencia entre las escuelas y profundiza la fragmentación social. El siguiente cuadro muestra la importancia de la Evaluación Educativa Anual que realiza el Ministerio de Educación:

De Diario Clarín 29/5/98.

Además, con la descentralización se reparten las responsabilidades. En el caso de que la calidad de una escuela no sea óptima, el Estado ya no es el responsable sino estos nuevos actores sociales que fueron convocados: "...tanto la descentralización como la evaluación están relacionados con el ejercicio del poder y siempre existe la posibilidad de que el poder, al que por una parte renuncia la descentralización (para repartir su responsabilidad) lo puede recuperar la evaluación por otra" (Hans N. Weiler, "Enfoques comparados en descentralización educativa", de "Globalización y descentralización de los sistemas educativos", Compilador: M. A. Pereyra- Ediciones Pomares- Corredor, SA, Barcelona, 1996).

Para concluir hacemos nuestras las palabras de Pablo Gentili: " No existe calidad con dualización social. No existe calidad posible cuando se discrimina, cuando se somete a las mayorías a la miseria y se las condena a la marginalidad, cuando se niega el derecho a la ciudadanía a más de las dos terceras partes de la población (...) calidad para pocos no es calidad, es privilegio. Nuestro desafío es otro. Él consiste en construir una sociedad donde los excluidos tengan espacio, donde puedan hacer oír su voz, donde puedan gozar del derecho a una educación radicalmente democrática. En suma, una sociedad donde el discurso de la calidad como retórica conservadora sea apenas un recuerdo deplorable de la barbarie que significa negar a las mayorías sus derechos."( Pablo Gentili, "Proyecto neoconservador y crisis educativa", Centro Editor de América Latina, Buenos Aires,1994)


Conclusiones

En síntesis:

La L.F.E. es la resultante de una sucesión de políticas educativas que en el devenir histórico fueron consolidando un modelo político del Estado Nacional.

Consagra y acrecienta las bipolaridades presentes en la historia nacional: descentralización versus centralización, educación pública versus educación privada, educación religiosa versus educación laica, etc.

La L.F.E. está estructurada en torno a un intrincado sistema de redes normativas generales nacionales y extranjeras, no sólo de índole educativa, conformando un eslabón más en un esquema político y económico de achique del Estado, por lo tanto está muy lejos de ser el instrumento legal que permitiría la auténtica reforma educativa.

A partir de estos señalamientos básicos, se desprenden una serie de conclusiones esenciales:

En muchos aspectos la L.F.E no supera a su predecesora, la "Ley de Educación Común 1420", sancionada hace más de un siglo.

La L.F.E. instaura en dos de sus artículos la educación religiosa y el rol primordial de la Iglesia Católica, concepción que va en desmedro de la laicidad en educación.

En cuanto a la gratuidad y la obligatoriedad consagradas en ambas leyes, cabe señalar la diferencia, ya que en la L.F.E. se habla de "garantizar" lo cual no siempre implica una responsabilidad directa del Estado Nacional. Esta situación se ve claramente en los abundantes ejemplos prácticos que muestran dificultades del ejercicio real de los postulados de gratuidad y obligatoriedad. En el ejercicio cotidiano de la docencia, se ven con claridad las dificultades para que la gratuidad y la obligatoriedad tengan vigencia efectiva. Los siguientes cuadros señalan las modificaciones que ha sufrido el presupuesto educativo respecto del de otras áreas:

Extraídos de Bravo, Alfredo: "Presupuesto Educativo. El gobierno viola sus propias leyes" (Partido Socialista- Frente país)

Por más que la obligatoriedad se declare extensiva a diez años, si los sujetos de derecho de esta ley (todos los habitantes de nuestro país) no contamos con los medios necesarios para concretarla, difícilmente la misma pueda tener vigencia real.

La Ley responde a modelos y experiencias que han fracasado en el extranjero, y que han provocado un retroceso en el plano educativo que será muy difícil de revertir. Cabe recordar que la ley se inspiró en el modelo de la dictadura franquista española y de la dictadura chilena.

En la práctica ha resultado difícil cuando no imposible aplicar la actual ley en las diversas jurisdicciones (la experiencia de la Prov. de Bs. As. Es un ejemplo). En muchos casos, resulta inaplicable desde lo edilicio: no tenemos escuelas conformadas para dictar la EGB. En otros casos, ha generado profundos conflictos laborales y sociales (Prov. del Neuquén, por ejemplo). Y aún en jurisdicciones que retrasan su aplicación--temiendo estas nefastas consecuencias--, el avance gradualista de la ley es inexorable.

En un contexto global, la L.F.E. aparece como un elemento más de homogeneización y control desde la exclusión de los grupos sociales más carenciados. En el caso de América Latina, la presente ley debe ser comprendida a la luz de las experiencias realizadas en Chile, Nicaragua, y en los intentos de aplicar leyes similares en Uruguay y Brasil, entre otros.

La L.F.E. reproduce en el plano educativo el presente impulso neoconservador de reducir los grupos sociales a sus actores individuales. Dicho de otro modo, la Ley favorece las soluciones de tipo individual impidiendo soluciones consensuadas por la sociedad en general.

Para finalizar, podemos decir que las falencias de la Ley no sólo están en ella sino en una situación general (legal o no) que atenta permanentemente contra la integralidad de los DDHH. A partir de que los tratados referidos al tema tienen jerarquía constitucional, se hace necesario exigir en nuestro país--o fuera de él--la inmediata satisfacción del Derecho General a la Educación en el sentido más amplio posible. Este derecho es sin dudas, uno más de los DDHH de los que deberíamos gozar. Recordemos que todos los DD.HH. son exigibles, indivisibles, inalienables y universales, característica esta última de la que se desprende su integralidad. Por lo cual podemos asegurar que la construcción de una sociedad mejor y más justa nunca se logrará sin la absoluta vigencia de los DDHH.

De la lectura del presente trabajo se desprende que hay varias líneas de crítica a la L.F.E en las cuales no hemos profundizado (se podría decir, por ejemplo, que no nos detuvimos en cuestiones de importancia tales como el análisis de la estructuración del sistema educativo a partir de la Ley). Nos hemos propuesto un abordaje general, que nos permitiera sacar a la luz un proceso de desmantelamiento y reducción general, dentro el cual nuestro sistema educativo es una parte importante en la realidad nacional, que a su vez se halla inmersa en una realidad global. Esta decisión fue tomada con la confianza de que otros son quienes continuarán este debate que permanece abierto.


Anexo de Artículos, Textos y Documentos

Hemos compilado aquí una serie de artículos, textos teóricos y de investigación, y documentos varios que creemos servirán al lector para una lectura detallada de conjunto. Convencidos como estamos de que el saber constituye una construcción social, cada lector podrá sacar sus propias conclusiones y realizar sus propios análisis críticos. En definitiva, esperamos que este Anexo sea una herramienta de trabajo fructífero. ( El anexo documental puede ser fotocopiado a pedido en la Oficina de la Asamblea permanente por los Derechos Humanos - Callao 569 1er piso 3er cuerpo of 15- Comisión de Educación)

Bibliografía

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DECLARACION UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS, ONU, 10 de Diciembre de 1948. Ediciones Naciones Unidas.

DECLARACIÓN AMERICANA DE DERECHOS DEL HOMBRE, Bogotá, Colombia, 1948. (Edición Const. Nacional Página 12)

DECLARACIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (PACTO DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA), San José, Costa Rica, 22 de noviembre de 1969- (LEY 23.054). (Idem anterior)

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